Hintergrund
Die Hansestadt Lübeck führt in Moisling eine städtebauliche Gesamtmaßnahme im Rahmen der Städtebauförderung durch. Für diese Gesamtmaßnahme hat die Bürgerschaft der Hansestadt Lübeck mit ihren Beschlüssen zur städtebaulichen Rahmenplanung der „Neuen Mitte“ Moisling (VO/2022/11716, 23.02.2023) und insbesondere zur Fortschreibung des integrierten städtebaulichen Entwicklungskonzepts (VO/2023/12645, 25.01.2024) den Umfang an zu realisierenden (baulichen) Einzelmaßnahmen und deren Finanzierung beschlossen. Im Oktober 2024 wurde die Gesamtmaßnahme Moisling von dem auslaufenden Städtebauförderungsprogramm „Soziale Stadt“ in das neue Programm „Wachstum und nachhaltige Erneuerung“ überführt. Mit dieser Programmüberführung ist die Gesamtmaßnahme spätestens in 15 Jahren zu beenden.
Geänderte Rahmenbedingungen: „Paradigmenwechsel“ in der Städtebauförderung
Dem o.g. Bürgerschaftsbeschluss folgend hat die Hansestadt Lübeck im Februar 2024 einen weiterführenden Antrag auf Zuwendungen der Städtebauförderung i. H. v. 8,0 Mio. EUR (3/3) gestellt. Dieser Antrag wurde Ende 2024 mit einer Zuwendung i. H. v. 1,1 Mio. EUR beschieden, der gemäß der üblichen Anteilsfinanzierung (3/3) gemeindliche Eigenmittel i. H. v. 358.000,00 EUR beinhaltet. Damit liegt die Zuwendung deutlich unter der Antragssumme. Diese Zuwendung wird in 7 Jahrestranchen in unterschiedlichen Höhen gewährt, der erste Förderungsbetrag kann erst 2027 abgerufen werden.
Ein nächster Förderungsantrag für die Gesamtmaßnahme Moisling wird fristgemäß im jährlichen Turnus zum 28.02.2025 eingereicht – die Mittelankündigung und Zuwendungsbescheide werden i. d. R. im IV. Quartal eines Jahres ausgestellt. Allerdings kann nicht belastbar geschätzt werden, wie hoch eine etwaige Zuwendung ausfallen wird.
Es ist jedoch festzustellen, dass sich die Rahmenbedingungen der Städtebauförderung in Schleswig-Holstein – insbesondere im Hinblick auf die angewendete Praxis des Förderungsinstruments – grundlegend geändert haben und eine gewisse Unsicherheit für die kommenden Jahre besteht:
Zum einen wurde im Sommer 2024 im Zuge der Aufstellung des Landeshaushaltes öffentlich ein Rückzug aus der Städtebauförderung diskutiert. Schlussendlich erfolgte zwar keine Streichung oder Kürzung des Landesanteils, aber das Land bildet seinen Förderanteil bereits ab dem 01.01.2025 als Vorwegabzug im kommunalen Finanzausgleich ab, was de facto eine Mehrbelastung der Gemeinden und Kreise bedeutet.
Zum anderen ist die Städtebauförderung in Schleswig-Holstein zunehmend überzeichnet. Auch wenn das Programmvolumen, welches vom Bund über die Verwaltungsvereinbarungen (VV) zur Städtebauförderung vorgegeben wird, in den letzten Jahren konstant bei ca. 66 Mio. EUR lag und zu je einem Drittel von Bund, Land und Kommunen getragen wurde (3/3), stieg das Antragsvolumen im Land deutlich an. So gab es bereits 2022 einen hohen Bedarf, der in 2023 mit einem Antragsvolumen aller Gesamtmaßnahmen auf insg. 137,0 Mio. EUR anwuchs. In 2024 wurden in Schleswig-Holstein insg. 241,5 Mio. EUR Städtebauförderungsmittel für 64 Gesamtmaßnahmen beantragt, so dass eine fast vierfache Überzeichnung festzustellen ist.
Vor allem diese Überzeichnung auf Landesebene wird das Instrument der Städtebauförderung – insbesondere in seiner praktischen Anwendung – deutlich verändern: Auch in den nächsten Jahren wird aufgrund der großen Anzahl an nahezu 100 Gesamtmaßnahmen, die in Schleswig-Holstein in die Städtebauförderung aufgenommen wurden, ein wachsender Mittelbedarf bestehen. Die künftige (finanzielle) Ausstattung der Städtebauförderung ist zudem abhängig von den Bundes- und Landeshaushalten – und aufgrund der bundespolitischen Lage bereits in 2025 offen. Selbst wenn die Städtebauförderung in den nächsten Jahren auf einem konstanten Level gehalten werden könnte, ist davon auszugehen, dass das Programmvolumen in Schleswig-Holstein nicht ausreichen wird, um die konkreten Bedarfe der Kommunen zu decken oder zu einer angemessenen, zweckmäßigen Verteilung zu gelangen, zumal auch wirtschaftliche Rahmenbedingungen wie Inflation bzw. Baukostensteigerungen bei der Maßnahmendurchführung zu berücksichtigen sind.
Städtebauförderung in der Praxis
Diese geänderten Rahmenbedingungen führen dazu, dass sich für die Kommunen die gängige Praxis in der Anwendung der Städtebauförderung grundlegend verändern wird. Auch wenn förderrechtlich immer geregelt war, dass kein Anspruch auf Fördermittel besteht, ergibt sich eine zunehmende Unsicherheit über die Gewährung von Zuwendungen und folglich ein größeres Risiko der Finanzierbarkeit von baulichen Einzelmaßnahmen, welches von den Kommunen zu tragen ist. Der Fördermittelgeber hat in Gesprächen kürzlich mitgeteilt, dass er keine übergeordnete Steuerungsfunktion im Zusammenhang mit der konzeptionellen Ausgestaltung von Gesamtmaßnahmen und der Programmaufstellung im Land übernimmt, sondern verweist auf die kommunale Planungshoheit. Dies führt dazu, dass in den jeweiligen Gesamtmaßnahmen zwangsläufig eine stärkere Priorisierung von Einzelmaßnahmen vorzunehmen ist.
Der Fördermittelgeber gewährt die Zuwendungen nach Einzelfallentscheidungen und bedarfsorientiert für jede einzelne Gesamtmaßnahme. Für die Mittelverteilung im Land gibt es kein Prinzip der Proportionalität zwischen Regionen bzw. Kommunen und keine Berücksichtigung spezifischer Indikatoren. Zudem werden in absehbarer Zeit keine neuen Gesamtmaßnahmen in die Städtebauförderung aufgenommen. Wesentliche Kriterien für die Gewährung von Zuwendungen sind der Mittelbedarf einer Gesamtmaßnahme, die Finanzsituation des Sondervermögens, der Konkretisierungsgrad von Planungen für Einzelmaßnahmen und deren Bedeutung für das Gebiet.
Das Land legt damit einen stärkeren Fokus auf die unmittelbare Verausgabung von Städtebauförderungsmitteln und die Zuwendung für planerisch fortgeschrittene, konkretisierte oder gar in baulicher Umsetzung befindliche Einzelmaßnahmen. In der praktischen kommunalen Anwendung sind folglich Objektplanungen für Einzelmaßnahmen voranzutreiben und dem Fördermittelgeber vorzulegen, die einer Genehmigungsplanung entsprechen (Leistungsphase 4 nach Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI)) – aber zugleich kann keine Durchfinanzierung der Einzelmaßnahme über Mittel der Städtebauförderung (3/3) sichergestellt werden. Eine Durchfinanzierung von Einzelmaßnahmen vorab durch Abbildung von entsprechenden Kostenansätzen im Sondervermögen und Berücksichtigung von beschiedenen Zuwendungstranchen, ist demnach – gerade bei kostenintensiveren hoch- oder tiefbaulichen Einzelmaßnahmen wie insb. die Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen oder Straßenraumumgestaltungen – nicht mehr möglich.
In der gängigen Praxis ändert sich die Funktion des Sondervermögens: Dadurch, dass u. U. keine Durchfinanzierung von Einzelmaßnahmen gegeben ist und eine Unsicherheit über die Höhe von beantragten Zuwendungen besteht, verbleibt ein größeres Finanzierungsrisiko für die Kommunen als bislang. Dieses Risiko muss im kommunalen Haushalt abgebildet werden, um die vorgesehen Einzelmaßnahmen überhaupt umsetzen zu können.
Bedeutung für die Gesamtmaßnahme Moisling
Für die Gesamtmaßnahme Moisling ergeben sich weitreichende Konsequenzen: Die vorgesehenen Einzelmaßnahmen können nicht im aufgestellten Prozess- und Zeitplan umgesetzt werden. Eine Finanzierbarkeit der Maßnahmen, deren Planung und/oder Durchführung 2025 vorgesehen war, ist in ihrer Gesamtheit nicht gegeben.
Problematisch ist dies insbesondere für die städtebauliche Sanierungsmaßnahme „Neue Mitte“: Aufgrund der angestrebten städtebaulichen und funktionalen Neuordnung und Mittelbündelung sind dort mehrere Einzelmaßnahmen bereits eingeleitet bzw. vorgesehen, die aufgrund bedingender Planungsprozesse sowie definierten Baufolgen und -abschnitten in komplexer Abhängigkeit zueinanderstehen. Hier wurden schon erste Ordnungsmaßnahmen (d. h. Abriss von Gebäuden) im Rahmen der Städtebauförderung umgesetzt, die aktuell als Brachfläche das Stadtbild prägen. Weitere Ordnungsmaßnahmen sind erforderlich, um Flächen für die geplanten Neubauvorhaben freizumachen. Die geplanten Einzelmaßnahmen – der Neubau einer Kindertagesstätte mit Familienzentrum, die Errichtung eines Stadtteilhauses, die Schaffung eines Stadtteilplatzes – decken unterschiedliche öffentliche Nutzungen ab, für die gerade in Moisling aufgrund der spezifischen sozialen Problemlagen im Quartier ein großer Bedarf besteht. Es sind mehrere Maßnahmen Dritter im Wohnungsbau, in der Nahversorgung und in der Senior:Innen-Pflege vorgesehen, die aufgrund der o. g. Abhängigkeiten in den Prozess integriert sind. Diese Investoren und Träger sind bereits Anhandgaben eingegangen oder haben Grunderwerb vollzogen, um Voraussetzungen für die nächsten Maßnahmenschritte zu schaffen. Sollte dieser Sanierungsprozess stoppen, ist zu befürchten, dass Dritte aus dem Prozess aussteigen und sinnvolle, wie dringend erforderliche Bauvorhaben aufgegeben werden müssen. Damit wird gerade der wesentliche Effekt der Städtebauförderung, nämlich das Auslösen von weiteren umfassenden Investitionen, beeinträchtigt.
Die Hansestadt Lübeck und der Sanierungsträger TRAVE haben diese Problematik gegenüber dem Land deutlich zum Ausdruck gebracht, u. a. hat Herr Bürgermeister Lindenau ein umfassendes Schreiben an den Ministerpräsidenten versendet. Neben den Konsequenzen für die Gesamtmaßnahme Moisling wurde auch auf die abnehmende Funktions- und Tragfähigkeit der Städtebauförderung als Instrument eingegangen. Hier wird eine Verantwortung des Landes gesehen, eine Steuerung und Planbarkeit im Zusammenhang mit der konzeptionellen Ausgestaltung von Gesamtmaßnahmen und der Programmaufstellung auf Landesebene sicherzustellen, die es den Kommunen ermöglicht, belastbare und verlässliche Maßnahmenplanungen aufzustellen.
Priorisierung von Einzelmaßnahmen – Anpassung des Umsetzungsplans
Um handlungsfähig zu bleiben und insbesondere den eingeleiteten Prozess der städtebaulichen Sanierungsmaßnahme in der „Neuen Mitte“ fortführen zu können, ist eine Anpassung des Umsetzungsprozesses erforderlich. Mit dem Sanierungsträger hat eine fachliche Abstimmung stattgefunden, in der die komplexen Abhängigkeiten der unterschiedlichen Maßnahmen und Projekte Dritter berücksichtigt wurden. In der Konsequenz wurden klare Maßnahmenprioritäten definiert (siehe Anlage 1 und 2).
Zusammenfassend priorisiert der Umsetzungsplan einzelne Maßnahmen der „Neuen Mitte“, zumal dort per Bürgerschaftsbeschluss ein städtebauliches Sanierungsverfahren gem. § 142 BauGB eingeleitet wurde und dieser Neuordnungsprozess seit einigen Jahren (sichtbar) läuft.
Da es bislang gängige Praxis in der Städtebauförderung war, die Tranchen der zugewiesenen Fördermittel auf dem Treuhandkonto zu sammeln, bis eine Durchfinanzierung der geplanten Maßnahmen durch Fördermittel sichergestellt war, steht für die Gesamtmaßnahme zum 31.01.2025 ein Finanzrahmen i. H. v. ca. 2,3 Mio. EUR zur Verfügung, der sich aus bereits vorhandenen Mitteln/Zuwendungen zusammensetzt. Die o. g. Zuwendung aus dem Bescheid von 2024 i. H. v. 1,1 Mio. EUR (3/3) wird ab 2027 (in 4 Jahrestranchen) bereitgestellt. Ein nächster Förderungsantrag wurde fristgemäß zum 28.02.2025 beim Fördermittelgeber eingereicht. Derzeit ist offen, in welcher Höhe Zuwendungen in den nächsten Jahren beschieden werden.
2025 wird das Verfahren zum Bebauungsplan Nr. 21.01.00 „Oberbüssauer Weg/Neue Mitte Moisling“ abgeschlossen. Der Satzungsbeschluss ist in der zweiten Jahreshälfte vorgesehen und schafft Planungsrecht für die Neubebauung.
Auch werden 2025 weitere Ordnungsmaßnahmen im nördlichen Teilbereich der „Neuen Mitte“ durchgeführt, um eine Baureifmachung des Baufelds zu erzielen. Dazu zählen der Abbruch eines Wohn- und Geschäftsgebäudes (Ladenzeile) und eines Garagenhofs. Erforderlich ist ebenfalls ein Grunderwerb. Damit werden die Voraussetzungen für den Neubau des Stadtteilhauses und des Stadtteilplatzes als Städtebauförderungsmaßnahmen sowie für die Errichtung eines Wohn- und Geschäftsgebäudes mit sozialem Wohnungsbau und Einzelhandel durch einen Dritten geschaffen.
Für das Neubauvorhaben „Kindertagesstätte mit Familienzentrum“ in der „Neuen Mitte“ wurde ein Wettbewerbsverfahren durchgeführt. Seit dem 24.01.2025 liegt ein hochbaulicher Entwurf vor, auf dessen Grundlage ein Vergabeverordnungsverfahren durchgeführt und eine konkrete Objektplanung bis Leistungsphase 4 nach HOAI aufgestellt wird. Für dieses Vorhaben in der Trägerschaft eines Dritten besteht ein großer Handlungsbedarf, da es im Kontext einer Verlagerung und Erweiterung eines bestehenden Kita-Standortes steht: Durch die Verlagerung wird ein Schlüsselgrundstück für den Neubau einer städtischen Senior:Innen-Einrichtung freigemacht, zugleich erfordert der aktuelle bauliche Zustand des Bestandsgebäudes ein rasches Handeln.
Unter der Berücksichtigung gebundener Mittel (insb. für Bauleitplanung, aktuelle Wettbewerbsverfahren) und laufender Ausgaben (insb. für Quartiersmanagement und Sanierungsträger) werden diese Maßnahmen i. H. v. voraussichtlich ca. 4,3 Mio. EUR in 2025 teilweise über die vorhandenen Mittel finanziert werden können. Eine anteilige Zwischenfinanzierung über Mittelausleihe (i. H. v. ca. 2,0 Mio. EUR) ist erforderlich (s. u.).
Von 2026 bis 2028 werden prioritär die baulichen Realisierungen der Kindertagesstätte mit Familienzentrum (Kostenansatz: ca. 5,0 Mio. EUR), des Stadtteilplatzes (ca. 1,5 Mio. EUR) und des Stadtteilhauses (ca. 8,7 Mio. EUR). verfolgt. Diese Vorhaben sind Schlüsselmaßnahmen der „Neuen Mitte“ und wesentlich für die Funktion und Attraktivität eines Stadtteilzentrums. Der Fokus liegt hier zunächst auf der Errichtung der Kindertagesstätte und auf der Anlage des Stadtteilplatzes. Der Bau dieser 3 Einzelmaßnahmen der Städtebauförderung ist z. Z. nicht über Fördermittel gedeckt.
Die Durchführung weiterer vorgesehener Einzelmaßnahmen wird weiterhin verfolgt: Die Planung für den Neubau der städtischen Kindertagesstätte „Achternkaten“, der als Verlagerung und Erweiterung der Kita „Moislinger Berg“ vorgesehen ist und aufgrund der Unterversorgung mit Kita-Plätzen im Stadtteil und des schlechten baulichen Zustands des Bestandsgebäudes geboten ist, wird auf Grundlage des aktuell laufenden Architektenwettbewerbs bis Leistungsphase 4 fortgeführt, aber unter den gegebenen Bedingungen zunächst nicht baulich realisiert. Der Umbau der „Alten Schule“ zu einem „Haus für Vereine“ oder die weiteren Einzelmaßnahmen zur Erschließung der „Neuen Mitte“ („Stadtachse“ und „Vorplatz“ zum Bahnhaltepunkt, Straßenraumumgestaltung Kiwittredder) werden bearbeitet, wenn die o. g. prioritäten Maßnahmen abgeschlossen sind und Förderfähigkeiten abgeschätzt werden können. Außerdem wird der Leistungsumfang des Quartiersmanagements reduziert.
Finanzierung der Gesamtmaßnahme
Die Hansestadt Lübeck wird im jährlichen Turnus weitere Zuwendungen für die Gesamtmaßnahme Moisling beantragen – allerdings kann nicht prognostiziert werden, in welcher Höhe und in welcher Fälligkeit (Aufteilung auf 7 Jahrestranchen) Städtebauförderungsmittel beschieden werden.
Unter Anwendung des o. g. angepassten Umsetzungsplans wird Mitte 2025 die Situation eines vollständigen Mittelabflusses eintreten – damit wäre die neuerdings geforderte „zügige“ Verausgabung von Städtebauförderungsmitteln sowie eine Baureifmachung in der „Neuen Mitte“ erreicht. Für die bauliche Realisierung der Einzelmaßnahmen „Kindertagesstätte mit Familienzentrum“, „Stadtteilplatz“ und „Stadtteilhaus“ werden dem Fördermittelgeber konkrete Objektplanungen vorgelegt, die große Bedeutung dieser Vorhaben für den Stadtteil kann nachgewiesen werden.
Auch wenn davon auszugehen ist, dass die Gesamtmaßnahme Moisling weitere Zuwendungen erhält, könnte der Fall eintreten, dass die o. g. prioritären Einzelmaßnahmen nicht über ausstehende Zuwendungsbescheide (zumindest unmittelbar) in den nächsten Jahren durchfinanziert sind. Um dennoch diese Vorhaben als wesentliche Bausteine der „Neuen Mitte“ realisieren zu können und einen totalen Baustopp der städtebaulichen Sanierung mit allen Konsequenzen zu vermeiden, muss die Hansestadt Lübeck das Risiko der Finanzierbarkeit im eigenen Haushalt abbilden.
Dazu erfolgt zur Zwischenfinanzierung einerseits eine flexible Ausleihe von Städtebauförderungsmitteln aus dem Sondervermögen der Gesamtmaßnahme „Altstadt“: Dort sind ausreichend Mittel vorhanden, die nicht in den nächsten zwei bis drei Jahren eingesetzt werden können. Es werden Mittel i. H. v. max. 5,0 Mio. EUR für die Gesamtmaßnahme Moisling ausgeliehen, um eine zügige und prioritärere Maßnahmenumsetzung zu verfolgen. In der Gesamtmaßnahme Altstadt sind in den nächsten zwei Jahren keine größeren Mittelabflüsse vorgesehen, da kurzfristig absehbar noch keine Baumaßnahmen realisiert werden, sondern zunächst entsprechende Planungen für Einzelmaßnahmen aufgestellt werden. Mit einer Ausleihe in der angegebenen (Maximal-)Höhe verbleiben auf dem Sondervermögen Altstadt genügend Mittel, um diese Planungen aufsetzen zu können. Die Umsetzung von Maßnahmen in der Altstadt ist nicht gefährdet. Die Förderrichtlinien sehen diese Möglichkeit der Ausleihe vor, die Mittel sind nach Erhalt von Zuwendungen zu erstatten. Sollten weitere Zuwendungen gänzlich ausbleiben, müssten Ausleihen aus dem städtischen Haushalt auf das Treuhandkonto zurückgezahlt werden. Über den Umsetzungsplan der Gesamtmaßnahme Altstadt wird den politischen Gremien gesondert berichtet.
Zum anderen wird für die Zwischenfinanzierung der Gesamtmaßnahme Moisling eine haushalterische Ordnung hergestellt, die über die kommunale Regel-Anteilsfinanzierung hinausgeht: Bislang wurden im kommunalen Haushalt Kostenansätze abgebildet, welche die Gegenfinanzierung laufender Ausgaben sowie insb. den kommunalen Eigenanteil i. H. v. 33 % für etwaige Zuwendungen darstellen. Da die Höhe und Fälligkeit von Zuwendungen nicht prognostizierbar ist – wie man beispielhaft an der Zuwendung 2024 erkennt – folgen diese Haushaltsansätze pauschalen, idealtypischen Annahmen und wurden oftmals nicht verwendet, wenn z. B. eine Zuwendung deutlich niedriger ausfiel oder die Fälligkeiten zeitlich nachgelagert beschieden wurden. Diese Haushaltsansätze müssen zukünftig aufgestockt werden, um ebenfalls die Finanzierbarkeit von Einzelmaßnahmen der Städtebauförderung sicherzustellen.
Sollte der Fördermittelgeber künftig bei der Zustimmung zum Mitteleinsatz, d. h. bei der konkreten Förderentscheidung zur baulichen Realisierung einer Einzelmaßnahme, u. U. den Anteil an Städtebauförderungsmitteln zur Finanzierung unter den Regelanteil gem. Förderrichtlinien (3/3) festsetzen, wird dem zuständigen kommunalpolitischen Gremium der Hansestadt Lübeck eine entsprechende Projektfreigabe zur Entscheidung vorgelegt.
Ausblick
Im Angesicht der geänderten Rahmenbedingungen muss ein neuer praktischer Umgang in der Anwendung der Städtebauförderung gefunden werden. Durch die Überzeichnung der Städtebauförderung und die daraus resultierende Unsicherheit über die Gewährung von Zuwendungen wird ein größeres Risiko der Finanzierbarkeit auf die Kommunen übertragen, die sich derzeit in angespannten Haushaltslagen befinden. Zugleich wird ein Widerspruch zu den Zügigkeits- und Zweckmäßigkeitsgeboten städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen und der zeitlichen Begrenzung der neuen Förderprogramme offensichtlich. Zweifellos besteht unter diesen Umständen eine Gefahr für die Funktions- und Tragfähigkeit der Städtebauförderung als Instrument. Der inhaltliche übergreifende, integrierte Planungsansatz für Gesamtmaßnahmen geht verloren.
Für die Gesamtmaßnahme Moisling wurde der dargestellte Umsetzungsplan als Ergebnis intensiver Prüfung und Abwägung entwickelt. Maßgebend war dabei, eine verhältnismäßige und leistbare Sicherung und Schaffung von Mehrwerten für den Stadtteil und die Realisierung von Schlüsselmaßnahmen.
Die Hansestadt Lübeck empfiehlt, die Durchführung der Gesamtmaßnahme Moisling – insbesondere die Schaffung der „Neuen Mitte“ – in angepasster Weise fortzuführen, zumal dieser Prozess der städtebaulichen Neuordnung bereits eingeleitet wurde und vor Ort sichtbar ist. Nur mit den aufgezeigten Schritten ist eine weitere Umsetzung möglich, auch wenn diese zu größeren Finanzierungsrisiken für den kommunalen Haushalt führen.
Der Umsetzungsplan für die Gesamtmaßnahme Moisling wird den politischen Fraktionen in einem Ortstermin vorgestellt. Über den weiteren Fortschritt sowie aktuelle Entwicklung der Städtebauförderung wird im Bauausschuss regelmäßig berichtet.
